Occupation domaine public

Autorisations d’occupation du domaine public : règles générales

L’usage privatif du domaine public suppose l’octroi, par le propriétaire ou le gestionnaire de la dépendance domaniale occupée, d’un titre d’occupation délivré à titre temporaire, précaire et révocable (voir plus loin : « Retrait ou non-renouvellement de l’autorisation d’occupation du domaine public »).

Délivrée pour une durée déterminée, l’autorisation d’occupation n’est généralement pas renouvelée tacitement et l’occupant ne peut se prévaloir d’un droit à renouvellement. De plus, la jurisprudence admet que le simple fait qu’une convention d’occupation du domaine public ne contienne aucune précision concernant sa durée n’est pas de nature à entacher celle-ci de nullité ; ainsi, en cas de silence sur la durée de l’autorisation dans la convention, le principe d’inaliénabilité du domaine public implique que le gestionnaire du domaine peut mettre fin à tout moment, sous réserve de justifier cette décision par un motif d’intérêt général, à l’autorisation d’occupation qu’elle a consentie.

Cette autorisation d’occupation ou d’utilisation, par des personnes privées, d’une dépendance immobilière du domaine public peut être, ou non, constitutive de droits réels (la constitution de droits réels permet de conférer au titulaire du droit d’occupation des prérogatives et des obligations dévolues ordinairement au propriétaire).

Sous réserve des dispositions relatives aux autorisations d’occupation ou d’utilisation constitutives de droits réels, ce titre confère à son titulaire un droit exclusif et personnel ; il n’est pas transmissible à un tiers. Le titulaire du droit d’occupation est seul à pouvoir utiliser l’emplacement qui lui a été réservé sur le domaine public. Il peut toutefois, si le titre d’occupation le prévoit, accorder à une autre personne privée le droit d’utiliser une portion de ce domaine, à condition que cette utilisation soit conforme à l’objet prévu par le titre initial.

Toute occupation privative du domaine public est soumise au paiement d’une redevance. Il appartient par ailleurs à la collectivité de fixer, tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général, les modalités de cette utilisation privative et les conditions auxquelles elle entend la subordonner..

Le CGPPP ne prévoit pas de règles de forme ou de procédure pour la délivrance des autorisations d’occupation temporaire du domaine public. Toutefois, l’occupation privative du domaine public peut être soumise au respect des règles de publicité et de mise en concurrence spécifiques aux marchés publics ou aux délégations de services publics, dès lors que l’autorisation domaniale apparaît n’être qu’un élément constitutif de l’une ou l’autre procédure de commande publique.

Nota. - Les communes peuvent, parallèlement à la délivrance d’autorisations d’occupation du domaine public, établir sur ce domaine des servitudes par voie conventionnelle (voir plus loin).

Autorisations d’occupation ou d’utilisation non constitutives de droits réels

Il s’agit là du régime de droit commun des autorisations d’occupation du domaine public.

AUTORISATIONS UNILATÉRALES

L’occupation privative du domaine public peut résulter d’une autorisation unilatérale :

- soit un permis de stationnement délivré par le maire et qui consiste en une occupation du domaine public sans emprise au sol, qui ne modifie pas l’assiette du domaine public. Il s’agit là d’une occupation sans incorporation au sol par des objets ou ouvrages conservant leur caractère mobilier (par exemple, terrasses de café installées sur les trottoirs, emplacements réservés aux taxis, point d’arrêt des véhicules de transport en commun, présentoirs de journaux…) ;

- soit une permission de voirie délivrée par le maire et qui consiste en une occupation du domaine public avec une emprise au sol, qui implique l’exécution de travaux ayant pour conséquence de modifier l’assiette du domaine public. Il s’agit là d’une occupation profonde de la dépendance domaniale par des ouvrages qui en modifient l’emprise et font corps avec elle (par exemple, établissement de canalisations dans le sol, installation de mobiliers urbains…).

Nota. - Sur le régime applicable à ces autorisations en matière de voirie routière, voir « Voirie communale » : « Voies communales : autorisations de voirie »;

AUTORISATIONS CONVENTIONNELLES

L’autorisation d’occupation privative du domaine public peut prendre une forme contractuelle (concession d’affichage, concession funéraire, concession de port de plaisance…).

Le contrat d’occupation du domaine public doit obligatoirement revêtir la forme d’un contrat administratif. La référence, dans les clauses du contrat, à des règles de droit privé (règles relatives aux baux commerciaux, loi du 6 juillet 1989 sur les loyers, par exemple) ne fait en aucune façon disparaître la qualification administrative du contrat, ni la compétence du juge administratif en cas de litige.

Autorisations d’occupation ou d’utilisation constitutives de droits réels

GÉNÉRALITÉS

Par dérogation au régime de droit commun des autorisations d’occupation examiné précédemment, l’occupation privative du domaine public communal peut également résulter :

- soit d’une autorisation ou convention d’occupation constitutive de droits réels ;

- soit d’un bail emphytéotique administratif, lui aussi constitutif de droits réels.

Les droits réels confèrent au titulaire de l’autorisation d’occupation privative du domaine public des prérogatives et des obligations dévolues ordinairement au propriétaire.

AUTORISATIONS OU CONVENTIONS D’OCCUPATION TEMPORAIRE CONSTITUTIVES DE DROITS RÉELS

Champ d’application

Des autorisations d’occupation temporaire du domaine public constitutives de droits réels peuvent être délivrées par une commune, un de ses établissements publics ou un de ses groupements, sur leur propre domaine public ou sur celui mis à leur disposition, en vue :

- soit de l’accomplissement, pour leur compte, d’une mission de service public ;

- soit de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de leur compétence.

Ces dispositions sont également applicables aux conventions de toute nature ayant pour effet d’autoriser l’occupation du domaine public. Lorsque ce droit d’occupation du domaine public résulte d’une concession de service public ou d’outillage public, le cahier des charges précise les conditions particulières auxquelles il doit être satisfait pour tenir compte des nécessités du service public.

Nota. - Les dispositions mentionnées ci-dessus ne sont pas applicables au domaine public naturel ; ce dernier étant en effet plus fragile, il nécessite une protection accrue incompatible avec l’octroi de droits réels.

Régime juridique

Le titre d’occupation fixe la durée de l’autorisation, en fonction de la nature de l’activité et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l’importance de ces derniers, sans pouvoir excéder soixante-dix ans. Au terme de cette période maximum, l’occupant pourra obtenir un autre titre d’occupation qui, lui, ne sera pas constitutif de droits réels.

Le titulaire du titre d’occupation temporaire possède un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice de son activité. Ce droit réel lui confère, pour la durée de l’autorisation et dans les conditions et limites précisées ci-dessous, les prérogatives et obligations du propriétaire.

Le droit réel, les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier sont cessibles ou transmissibles uniquement à une personne agréée par la commune, ses groupements et ses établissements publics, en vue d’une utilisation compatible avec l’affectation du domaine public occupé. Lors du décès du titulaire du titre d’occupation, celui-ci peut être transmis aux héritiers, sous réserve de l’accord de la collectivité.

Le droit réel, les ouvrages, constructions et installations ne peuvent être hypothéqués que pour garantir les emprunts contractés par le titulaire de l’autorisation, en vue de financer la réalisation, la modification ou l’extension des ouvrages, constructions et installations immobilières situés sur la dépendance domaniale occupée ; les hypothèques s’éteignent à l’expiration des titres d’occupation.

Les constructions peuvent donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail. Ces contrats doivent comporter des clauses permettant de préserver les exigences du service public.

À l’issue du titre d’occupation, les ouvrages doivent être démolis soit par le titulaire de l’autorisation, soit à ses frais, sauf si leur maintien a été prévu dans le titre d’occupation ou si l’autorité compétente renonce à leur démolition ; les ouvrages deviennent alors de plein droit et gratuitement la propriété de la commune, de ses groupements et de ses établissements publics.

En cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions, le titulaire doit être indemnisé du préjudice.

BAUX EMPHYTÉOTIQUES ADMINISTRATIFS

Sur la possibilité, pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements de conclure des baux emphytéotiques administratifs portant sur des biens appartenant à leur domaine public, voir « Baux communaux : bail à donner ».

Redevances d’occupation du domaine public

PRINCIPE

L’occupation privative du domaine public est soumise à un principe général de non-gratuité. Sauf lorsqu’elle concerne l’installation par l’État des équipements visant à améliorer la sécurité routière (radars automatiques, notamment), toute occupation ou utilisation du domaine public donne en principe lieu au paiement d’une redevance, dont le montant est fixé par le conseil municipal, qui bénéficie en la matière d’une entière liberté d’appréciation.

Par dérogation à ce principe, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement :

- soit lorsqu’elle est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous (sécurité et salubrité publiques) ;

- soit lorsqu’elle contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ;

- soit lorsque cette occupation ou cette utilisation ne présente pas un objet commercial pour le bénéficiaire de l’autorisation (cas des activités associatives). L’organe délibérant détermine les conditions d’application de cette dérogation.

CALCUL ET RÉVISION DE LA REDEVANCE

Le montant de la redevance est fixé en fonction :

- d’une part fixe, correspondant à la valeur locative de l’emplacement et déterminé par rapport aux prix généralement pratiqués pour des emplacements de même nature ; sont notamment pris en compte la superficie du bien occupé, son usage, sa situation et la nature de l’activité pour laquelle il est utilisé ;

- d’une part variable, déterminée selon les avantages de toute nature retirés par le titulaire du titre d’occupation du domaine public. Lorsqu’elle est reconnue à l’occupant, la faculté de sous-location peut constituer un avantage supplémentaire à prendre en considération.

Le montant de la redevance ne doit pas être disproportionné au regard de ces deux critères ; dans le cas contraire, la délibération peut être entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et censurée comme telle par le juge administratif. Par ailleurs, si l’intérêt général le justifie, des différences de traitement peuvent être établies.

Nota. - La commune peut octroyer aux associations, dont l’activité est désintéressée et concourt à la satisfaction d’un intérêt général, des titres d’occupation en compensation d’une redevance, qui tient compte uniquement de la part fixe relative à la valeur locative du bien occupé et dont le montant peut être minimal, voire symbolique.

Le taux de la redevance doit également tenir compte de la précarité inhérente à toute autorisation d’occupation du domaine public.

Sauf indication contraire, les redevances ne peuvent être modifiées qu’à l’occasion du renouvellement éventuel de l’autorisation ou du contrat. La commune dispose d’une grande liberté en ce qui concerne la révision du montant de la redevance ; la jurisprudence admet qu’une augmentation puisse être effectuée dans un but exclusivement financier.

RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public est payable d’avance et annuellement. Toutefois, le bénéficiaire peut, à raison du montant et du mode de détermination de la redevance :

- être admis à verser des acomptes ;

- être tenu de verser la totalité du montant de la redevance due pour les titres d’occupation qui n’excèdent pas cinq ans ;

- être tenu de payer un montant de redevance quinquennale, lorsque l’autorisation est délivrée pour une durée supérieure à cinq ans.

En cas de retard dans le paiement des redevances dues pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public, les sommes restant dues sont majorées d’intérêts moratoires au taux légal.

Le recouvrement de la redevance s’opère dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales et le livre des procédures fiscales.

Le recouvrement est également soumis à la prescription quinquennale édictée par l’article 2277 du code civil ; le point de départ de cette prescription quinquennale est fixé à la date à laquelle la redevance est devenue exigible.

L’action des comptables publics chargés de recouvrer les créances de la commune se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes.

Les contestations relatives au recouvrement sont régies par les dispositions de l’article L 1617-5 (1° et 2°) du CGCT.

Les frais de poursuites sont mis à la charge des redevables dans les conditions fixées par l’article 1912 du code général des impôts.

Nota. - L’action en restitution des produits et redevances de toute nature est soumise à la prescription quadriennale des créances.

Retrait ou non-renouvellement de l’autorisation d’occupation du domaine public

Bien que l’autorisation d’occupation du domaine public soit accordée pour une durée déterminée, la collectivité peut, à tout moment, la retirer pour un motif lié à l’intérêt général (sécurité ou liberté de la circulation, salubrité, conservation du domaine, exécution de travaux publics, etc.) ou à l’inexécution de ses clauses et conditions.

En cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif lié à l’intérêt général, la partie de la redevance versée d’avance et correspondant à la période restant à courir est restituée au titulaire.

Lorsque l’autorisation d’occupation est retirée avant l’expiration du délai convenu, l’occupant contractuel, à la différence du simple permissionnaire (bénéficiaire d’une autorisation unilatérale), est indemnisé, en principe, . Cette indemnité peut notamment être versée à l’occupant qui a bâti une construction avec l’autorisation de la collectivité si l’indemnisation a été prévue dans le titre d’occupation. En revanche, l’indemnisation est refusée si le contrat est résilié pour violation ou inobservation de ses clauses ou lorsque la révocation résulte d’une mesure générale qui fait disparaître toutes les autorisations qui auraient été délivrées sur le domaine public.

En cas de non-renouvellement du contrat ou de l’acte unilatéral, le bénéficiaire de l’autorisation d’occupation du domaine public ne peut pas, en principe, demander une indemnisation. L’occupant doit normalement, à l’expiration de son contrat, évacuer la parcelle domaniale occupée et remettre les lieux en état, en enlevant, le cas échéant, les constructions bâties. Toutefois, des accords peuvent être conclus avec la collectivité gestionnaire de la dépendance domaniale : ainsi, la collectivité peut, si elle le juge opportun, dispenser l’occupant de l’obligation de démolition et s’approprier sans indemnité les installations édifiées sur son domaine.

Nota. - Voir également plus haut : « Autorisations ou conventions d’occupation temporaire constitutives de droits réels : régime juridique ».

Servitudes conventionnelles

Des servitudes établies par conventions passées entre les propriétaires peuvent grever des biens du domaine public communal, dans la mesure où leur existence est compatible avec l’affectation du bien concerné.

Innovation majeure prévue par le code général de la propriété des personnes publiques, cette disposition permet désormais aux collectivités territoriales de bénéficier, dans le cadre d’opérations immobilières complexes et notamment lors des divisions en volumes, d’une sécurité juridiquement accrue.

 

 

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